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包涵 | 论毒品政策的演变与抉择:国家意志与市民需求的良性互动

2017-12-11 10:58| 发布者: jinduba| 查看: 75| 评论: 0|来自: 禁毒圈

摘要: 控制并减少毒品已经成为国际通识,但在这一宏观目标之下,如何控制毒品的政策取向以及制度与措施的具体选择却存有差异。政策因素主导着制度的构建与措施的选择,是体现某一国家或地区对于毒品态度的重要特征。毒品政 ...
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【作者简介】
包涵,四川绵阳人
中国人民公安大学侦查与反恐怖学院副教授
网络空间安全与法治协同创新中心研究员
法学博士
研究方向:刑法学、禁毒

原文载《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2017年第4期
基金项目:国家社科基金“刑事政策实现效果评估体系研究(15BFX085)
中国人民公安大学科研基本业务费支持项目(2016JKF01201)
北京市社科基金“北京市戒毒措施的实施现状与改善研究”(15FXC047)
摘要
控制并减少毒品已经成为国际通识,但在这一宏观目标之下,如何控制毒品的政策取向以及制度与措施的具体选择却存有差异。政策因素主导着制度的构建与措施的选择,是体现某一国家或地区对于毒品态度的重要特征。毒品政策表达了国家基于政治、文化、社会乃至道德等诸多因素而限制或者容忍毒品的基本态度。由于国家与市民社会二元对立与融合的状况,国家的毒品控制、市民个体的权利诉求以及市民社会的秩序渴望对毒品政策的形成提供条件,也对其产生约束。毒品政策已然从统一的国家意识层面引入到分散的个人或者公共领域,充分体现了国家意志与市民社会需求之间的矛盾。梳理并分析毒品政策在这一矛盾中产生的源流、导向以及成效,能够为我国毒品政策的价值判断与路径选取提供有益的思考与借鉴。

一、国家与市民社会的矛盾与统一:毒品控制政策的原点
毒品政策(Drug Policy; Narcotics Control Policy)意味着国家对于毒品的容忍、管制、消减或者禁绝的态度以及在此态度之下构建的各种制度并予以实现的手段。决定国家对于毒品的态度因素是极其复杂的,这其中既有国家意识形态、政治立场等固有因素,也体现为国家为了应对特别的社会形势、树立道德传统乃至遵从历史惯性的对策性考量。国家是毒品政策的制定主体,在控制毒品的策略中添附符合自身利益的倾向是国家天性使然,国家期望在毒品政策中实现自身诉求,并以立法确认并通过行政权释放的方式侵入市民阶层的个人生活;然而出于保障市民社会权利的需要,要求在制定和实施毒品政策时,国家也应尽可能满足市民对于维持社会秩序的最低要求,让市民阶层在个人自由诉求与社会秩序诉求的矛盾之间感受到国家对于私权的保障。可以看到,毒品政策在市民社会与国家之间存在着深刻的矛盾,应当肯定的是,这一矛盾是国家与市民社会分化而产生的必然结果。


从政治学的角度来看,毒品政策都是由国家通过政策确立或者立法等“国家层面”的行为来作出的。因此,隐含于毒品政策以至于政策导向下的法律规范和相关制度当中的国家立场,并不一定完全适应与之相对的民众价值观念,某一族群乃至于大众很有可能对毒品的控制产生相反甚至对抗的情绪。这种情绪的产生,与毒品本质上不具有普遍意义上的道德可谴责性以及毒品产生的历史影响、国家的文化渊源和法治传统等因素均有一定关联。由于公民的诉求与充斥着国家利益而制定的政策之间产生了冲突,在持续的施政过程中可能会导致政策的实效消减,这就要求国家在确定毒品政策之时,应当充分考虑当时社会发展状况下民众和社会的诉求。可以得出这样的结论:历史上存在过的和现存的毒品政策,都建立在国家意志与市民社会需求矛盾与融合的对立统一之下;应当考虑市民社会的需求对国家意志下的毒品控制政策所产生的影响,在各种利益博弈的过程中权衡和选择更为合理的毒品政策是国家应当追求的价值目标。

二、市民权利导向的毒品政策:自然权利与医疗模式

市民先于国家出现,是国家产生的根源,因此在传统的政治学理论中,普遍认为“市民”在价值位阶上优于“国家”,因此市民的权利必须受到国家的确认和保护,“社会本质上是功利的产物,它本身不具有价值,它的作用主要在于能为其成员的安乐和保障服务”。[1]出于这一观念,18世纪后的主流政治理论坚定地推动“市民”与“国家”的分离,因为“社会先于个人存在的时候,它就蕴含着某种吞噬个人的可能”。[2]在市民社会强调个人自由的价值判断当中,必然要求国家尽可能减少对于个人的约束,无论是在政策还是制度上,保障公民权利是国家的首要任务,“现代政府的本质就是为个人提供固定的地位和尊严,个人也必须自我维护这个地位和尊严”。[3]

强调个人权利的社会思潮显然会削弱国家对于社会的控制力或者意图影响社会秩序的手段,而市民对秩序的诉求则会刺激国家借此扩大政策的适用范围或者采取强有力的保障措施——变动颇为频繁的美国毒品政策的历史沿革对此体现明显。有学者认为,美国的毒品政策史是“医学方式管制毒品和司法惩治方式之间的紧张关系的循环往复”。[4]这种所谓的紧张关系,实质上就是指国家与市民社会之间的利益或观念冲突。市民权利的主张在毒品政策当中的最早体现,是以市民自由和人权作为基础而诞生的“自然理论”(Nature Theory)。自然理论认为,毒品就是人的自然需求,与人的饥饿感、性欲等欲望一样,是人性“固有且普遍的驱使”(innate and universal drive),所以人类追求精神刺激的内在动机是天性使然,而毒品正好可以满足这一自然的欲望,无论是麻醉,还是兴奋、致幻以及镇定,都是人不可更改的天性,而且从婴儿期开始人就有追逐这些精神状况的表征。因此,成瘾(addicted)也是人际交往中不可或缺的要素。基于这样的理解,毒品只是“非传统医学”(alternative medicine)的组成部分,不能视为对社会的危害,国家应当保障市民追逐某种精神状态的权利。[5]这一理论是基于人类对毒品认识尚处于初级阶段而个体需求占据主导地位而产生的,与之相对应的是,在1914年《哈里森毒品法》(The Harrison Narcotics Act)颁布之前,美国的鸦片、吗啡、海洛因、大麻等等如今为法律所严格禁止的毒品,都被视为“合法药物”。从美国内战到1899年的接近40年间,美国一共进口了7000多吨生鸦片和接近800吨吸用鸦片。[6]而与此同时,曾受到毒品严重危害的中国,鸦片贸易“无疑已进入衰退以至消失的最后阶段,1901年进口仅50000担,占进口总额的1/8不到,与大约30年前占贸易统治地位的情形相比,这是一个惊人的变化”。[7]即便如此,毒品在当时的美国依旧没有进行任何管制,政府将毒品作为市民有权选择的对象而放任其流通。


此外,由于当时的医疗水平还很落后,医生为缓解患者的痛苦而大量使用含有麻醉剂的专卖药品(patent medicine)。[8]鉴于这些药品(主要是以鸦片为主的起止痛作用的麻醉剂)具有良好的药效,当时的医生将鸦片奉为神明,甚至称之为“上帝自己的药”(God’s own medicine)。[9]基于自然权利和医疗用途,吸毒被认为是个人的私权利,“在不伤害任何第三人的前提下,个人有使用毒品之自由;即使毒品本身对使用者之外的人造成危害,也需要与禁止使用毒品所造成的对个人私权的损害做权衡”。[10]所以,私权应当是毒品政策首要考虑的因素,市民对于毒品的需求无须得到国家的认可或限制,即使国家认为出于公共秩序的需要而对毒品采取某种手段进行管理,也不能以此作为理由限缩或者剥夺市民的权利。乃至于极端强调私权的自然权利论者认为,“毒品合法化都是不能接受的”,因为“合法”意味着政府对毒品作出了法律上的评价,既然可以合法化,那政府也可以在将来出于某种目的而将毒品“非法化”。在他们看来,毒品问题的归途是“政府实行自由放任政策”:毒品应当同其它东西一样,是一种财产形式,任何人都有权利获取、占有和使用,政府无权剥夺公民选择的权利。无论毒品能带来什么影响,政府都不应干涉公民的自由选择。[11]330这也正如帕克所说:“国家借法律约束个人的伦理道德,但人们若想去地狱,国家应允许他们选择自己的道路(we should allow nations to choose their own roads to hell if that is where they want to go)”。[12]

然而,自然权利理论并未持续太久。在制定《哈里森反毒品法》的1914年,美国已经有30万人吸毒成瘾。[13]在这种情形下,坚持自然权利的观念显得站不住脚了,“随着吸毒人数和毒品消费量的增加以及吸毒人员结构的变化,毒品问题的性质也发生了变化,它由一个医疗问题转变成了一个社会问题”。[14]但在自然权利之外,出于麻醉药品医用的诉求,“旨在倡导从医学角度看待成瘾,并试图通过开办麻醉品诊所来治疗或维持成瘾的社会运动悄然兴起”。值得注意的是,这一运动所引发的毒品管制“医疗模式”仍然表现出市民社会对于毒品的正向需求,因此也被视为美国毒品“合法化”的开端。这里所谓的“合法化”,并不是要求毒品获得一般商品的地位,而是希望毒品以药品的形式合法流通,国家可以介入到毒品的管理当中,但应当与管制药品的方式保持一致并继续强调对国家强制力管制的排斥。“医疗模式”是市民权利在面对毒品所引发的潜在危害时为了保障私权而进行的折衷。在“医疗模式”下,市民阶层仍旧认为毒品问题是私权能够自治或容忍的领域,不需要国家的强力介入,由于市民阶层对“尽可能少地妨碍个人权利的有限政府”的强烈诉求,医疗模式得到了广泛的承认。[15]医疗模式虽然不如自然权利那样极度强调市民对于毒品的私权诉求,但是依然排斥国家以强力介入到毒品管制当中来,而是希望国家以将毒品作为特别药品的方式来进行管理,这种管理与其说是在限制毒品,毋宁说是在以医疗的目的让毒品合法流通。

以个人私权作为主要依据的毒品政策,是以放任毒品流通,保障市民诉求为主要特征的,这一现象大多出现在毒品问题的早期,由于对毒品滥用的成瘾机理、社会危害以及可能诱发的社会负面影响的认知还不够全面,国家出于对市民权利的保障,放任毒品的扩散。市民权利导向的毒品政策,在国家发现毒品可能诱发的问题以及基于国家权威、历史积淀、道德塑造甚至国际形象等综合考虑对毒品展开强制性地管制之后,私权自治和放任毒品的诉求就受到了强烈的冲击与排斥。然而由于市民的权利主张始终存在,毒品政策仍旧不得不考虑市民的权利诉求。

三、国家意志导向的毒品政策:道德模式与家长主义

国家意识到毒品问题需要管制甚至强制力的规范介入,是伴随着对毒品的认知逐步深入而开展的,但是管制的理由却有复杂的影响因素。对于美国来说,国家介入毒品的管制是以“维护社会道德”作为突破口的,同时也夹杂了诸多的复杂因素。有学者认为,20世纪初美国进行的以革除社会弊病作为宗旨的“进步运动”(progressive movement)是国家管制毒品的政策源流。1因为,由于“吸毒问题往往同道德败坏联系在一起,大多数改革组织的注意力不约而同的集中到这个问题上来”。所以当进步运动的支持者认为毒品可能会破坏社会秩序和传统价值观念之时,国家介入到毒品管制当中就具备了正当的理由。除此之外,医疗界对于毒品危害的逐步认识、国际上达成一致的反毒观念的压力甚至出于种族偏见的因素,也促使国家开始制定管制毒品的政策与法律。[16]

无论基于何种理由,国家以公权力手段和较为严格的立场介入毒品管制,意味着国家对于毒品的态度从放任到强硬的变化。在这一过程中,政治学理论坚持的“市民优先”原则受到了冲击和挑战,国家在毒品政策上体现出与保护市民权利相悖的价值取向,即以国家统治权为基础的“家长主义”和以道德主导者为依据的“道德模式”。仍旧以美国为例,国家介入毒品管制的理由,很大程度上在于“反毒舆论的核心是人们害怕会出现一种危及现有社会观念的生活方式,从而对社会造成伤害”。[17]对于道德败坏而引发的恐慌,促使市民向国家求助,希望国家以法律或者政策的形式对毒品进行限制和管理,而国家乐于充当“卫道士”的角色,不仅在于可以纠正毒品所引发的道德滑坡,还可以通过禁毒法律与政策潜移默化地推行国家认为正确的道德内容,而这一诉求对大多体现为对毒品进行“污名化”宣传。此外,美国一向以“外交策略”作为毒品政策的基准,要求他国积极管制毒品,而自身却毫无动作。2 1914年美国制定《哈里森反毒品法》,很大程度上是外交压力驱使而非对国内毒品问题的政策响应,在国家外交形象的导向之下,忽视市民私权而制定管制毒品的政策与法律,也充分体现了“家长主义”(paternalism)观念。

道德模式与家长主义是一体两面的政策导向,其核心是控制私权自治下毒品泛滥对于国家利益的冲击以及树立管理市民阶层所必须的道德内容与权威形象。在“道德模式”当中,吸毒者被认为是对社会普适道德的背反和社会主流文化的侵蚀,是道德自律低下而无法自我调节的人;而贩毒者则被认为是为了追逐经济利益而损人利己道德败坏的人。这些人的存在,会让社会信仰与精神凝聚力坍塌,因此需要“外力”的介入才能使其回归社会一般人的角色。显然,“外力”只能依靠国家通过权威和强制力来实施和保障,国家能够通过“外力”介入的过程重申并强调统一的道德立场。在国家意志导向的毒品政策当中,对毒品进行“污名化”是常见的现象:毒品是万恶之源,吸毒者是“失败者”、“社会边缘人”和“行为越轨者”,毒品带来的道德侵蚀和现实危害只能依靠国家强制力才能祛除。而从“家长主义”出发,市民对于毒品的所谓私权,在国家看来无异于是市民在自寻死路——“(吸毒者)愚而无知方染烟瘾,自杀其身不知是害,倾家荡产尚所不计,焉能自加警戒”。既然私权的不确定性和非理性会给市民社会带来其预料之外的风险,那么国家就有必要以权威的形象和“家长”身份来管制毒品。


国家意志导向的毒品政策被广泛推行,直至今日,国家意志仍旧是毒品政策中不可忽视的影响因素。不难想象,作为政策的制定者与实施者,国家和政府可以广泛利用法律的制定以及政策的推行进行道德的塑造和引导,同时利用权威地位、强制力手段和宣传工作,以规范行为的方式让市民逐渐失去对毒品的权利诉求。台湾地区在解释毒品管制立法正当性时,主要的理由在于:“烟害之遗害‘我国’,计自清末垂余百年,一经吸染,萎疲终身,其因此失业亡家者,触目皆是,由此肆无忌惮,孳生其他犯罪者,俯首即得……萃全国有用之国民,日沉湎于鸩毒之乡而不悔,其戕害国计民生,已堪发指;更且流毒所及,国民精神日衰,身体日弱,欲以鸩形鹄面之徒,为执锐披坚之旅,殊不可得,是其非一身一家之害,直社会、国家之巨蠹,自不得不严其于法。”[18]从这个角度上看,以家长身份介入毒品并予以管制的理由似乎是正当的,市民私权行使的随机性与非理性造成的个体损害存在着高度盖然性的因果关系,进而由个体损害带来秩序的失范和其它衍生的社会弊害,而依靠市民自身的意识改善并进行调节既难以预测成效,也会有相当程度的滞后性,从而导致社会资源的耗费和社会秩序的损害。从这个角度来看,市民社会“必须以国家为前提,而为了巩固地存在,也必须有一个国家作为独立的东西在它前面”。[19]站到国家的立场上,对市民行使权利可能造成的无序状态进行强制性规范,并且树立让市民能够长期、自愿的顺应国家的政策导向安排,赋予国家强制性介入以一定的道德正当性和市民共同的价值诉求,是毒品政策中较为常见的现象。所以,“若认可(将吸毒作为犯罪)用以保护个人生命、身体及健康法益,恐失刑罚正当性的基础”,因此“理论上为合理化吸食毒品行为的处罚,一般是将其法益解释为‘社会秩序’或‘国计民生’”。[20]

“国计民生”作为国家意志导向的毒品政策,确有其正当化的理由,但是在具体的措施上却大多一边倒地体现为“国计”而非“民生”。例如,国民政府1946年颁布《禁烟禁毒治罪条例》,规定“施打吗啡或吸用毒品者,处3年以上10年以下有期徒刑。吸食鸦片者,处1年以上5年以下有期徒刑。(前二项情形)应勒令禁戒,经勒令禁戒断瘾后复行施打或吸用者,处死刑或无期徒刑。”以极其严苛的刑罚作为惩罚毒品的手段,很难解释为体现“国民生计”而考虑的对策,所以即便是被认为属于“自伤而不可罚”的吸毒行为,在国家意志导向下的毒品政策当中也可能会施以严厉的惩罚。这在以市民私权作为基础的社会当中,显然是不可容忍的。正如Bertram提出的观点,禁毒政策受到政治、道德以及经济文化的影响甚于基于毒品对人体危害的理由,严厉的禁毒政策会造成“利益矛盾”(profit paradox)和“难以根除效应”(hydra effect)。[21]政府实施禁毒应该是为了维护大众利益、避免毒品泛滥成灾,但是国家意志为导向的毒品政策所带来的严厉处罚,更多地是在树立道德观念,而没有惠及市民福祉。涉毒的行为可能仅仅是有违主流的道德观念,对于社会秩序的混乱和公共利益的衰减存有一定的因果关系,但也非毒品所带来的必然结果,给毒品施加“污名化”,实际上是以所谓的主流道德来排斥市民的个体自由。基于国家意志与市民权利的矛盾,旨在调和这一固有矛盾的公共秩序导向的毒品政策适时地产生并立即树立了主流的地位。

四、公共秩序导向的毒品政策:市民社会的秩序诉求

从公共秩序的角度来看,国家意志导向的毒品政策可能会吸纳较多非理性的因素。对吸毒者进行的严厉惩罚作为威慑潜在吸毒者的“警戒”,事实上是将“惩罚吸毒者作为预防更为严重的刑事犯罪的手段,从而满足国家在预防和打击犯罪方面的便利性”。[22]而国家强调禁毒,则只是为了掩饰“国家在解决社会上那些严重问题(如失业、贫困等)上的无能”,不纯粹是为了解决毒品对市民权利所造成的侵害以及市民希望国家来维护的社会秩序走向失序的风险。可见,无论强调“市民优先”还是“国家意志”,市民权利诉求与国家的政治诉求之间的矛盾是固有而不易调和的。但是伴随着社会的进步与发展,市民阶层的不断扩大和社会关系的愈加复杂,市民社会也意识到单纯依靠私权自治并不能让社会环境和公共秩序达到优化状态,个人的理性瑕疵或者欠缺以及社会中广泛存在的市民之间的个体差异,会让社会秩序处于不稳定的状态,反过来还会影响私权的正常表达与行使。于是,“在市民社会中,其社会的一面并不能满足人的公共生活需求,人的私人生活缺乏现实的保障,所以转向到市民社会之外去寻求私人生活的保障”。也就是说,市民阶层萌生了依靠国家力量来维护公共秩序的需求。这一需求,虽然根植于对于私权的保护,但开始承认市民阶层的广泛自治并不足以让社会秩序保持良好的运行,但也认为国家制定毒品政策的立足点应当从保护私权正常运行的公共秩序处罚。所以,既认为纯粹的私权自治无助于市民阶层的权利保障因而需要排斥,也认为国家从自身利益出发而罔顾市民权利的专断同样值得批判。


市民阶层的秩序诉求与权利诉求得以调和,与对于“权利”或者“自由”的理解的不断修订有密切关系。哈耶克认为,“如果一个人不受制于不正当的强制,那么他就是自由的”。也就是说,自由的界定是通过指出“外在强制”(external coercion)而将自由定义为“独立于他人专断意志之外”的状态的。[23]自由表现为无须受制于他人专断的意志之下,但并不代表着不受外在的任何强制;自由可以受到正当的强制,在“确获保障的领域”(protected sphere)对个人权利进行一定的强制是正当的,而所谓“确获保障的领域”,在哈耶克看来,意味着“他人是否有权力操纵各种条件以使他本人按照他人的意志而非本人的意志行事”。[24]只有“专断的干涉”在保障私权领域的社会中才应当予以排斥。所以,承认个人是自由的,就必须承认他应当从属于“个人行动确获保障的领域”。这种受限的自由观与市民自发的自由观有很大的区别,它认为个体的自由需要受到外在强制,而且只有在外在强制并不关注的场合,个人才能拥有完整而不受限制的自由。所以,倡导公共秩序导向的毒品政策,并非市民抛弃了对于权利保障的诉求,而是期待国家以秩序的维护作为其权利能够自由行使的基础。市民社会认同国家限制一定“自由”的前提,是这种限制的目的在于建立更好行使自由的环境。

通过批判国家意志导向的禁毒政策以及对私权至上的反思,逐步显露出市民社会对于秩序的强烈需求。“市民社会是个人私利的战场,是一切人反对一切人的战场,市民社会也是私人利益跟特殊公共事务冲突的舞台”。[25]私人利益和特殊公共事务冲突的结果,导致市民社会产生公共秩序诉求,使得国家介入到毒品控制的理由变得充足而合理,但市民希望国家在政策方向上应当作出符合市民社会所期望的修正,即放弃以道德谴责为手段的“道德模式”与强制规范国民行为的家长主义,转而寻求能够被市民社会所认可的对公共秩序的维护,而在达成这一目标的行为方式上,也应当符合市民阶层的容忍程度。市民社会可能会发出这样的质疑:“政府不能以有害道德之名禁止毒品的使用,更不能给吸毒者贴上道德败坏的标签,设立(毒品)罪名的目的是为了实现刑法的宣示功能,(毒品)罪的设立仅仅是传递毒品是邪恶的信息”。[26]可以看出,公共秩序导向的毒品政策,要求国家以市民阶层的秩序要求出发,对毒品进行有效的管制,但在管制方法上,应当尽可能满足市民的权利要求,禁止以权利限制作为维护秩序的手段。

五、中国的毒品政策:融合中的国家意志与公共秩序

由于国家在对于市民的“外在强制”是否属于“确获保障的领域”拥有解释的主导权。所以对于毒品政策的轻重强弱,国家可以随时修正,从而可能在诸多领域对市民权利进行限制乃至侵夺。但是,若将国家的介入目的视为公共秩序导向,那么就能够解释市民也需要依靠国家来进行毒品管制的必要性。国家通过政策与立法,让市民也感受到毒品问题是重大的社会问题,而“社会问题的严重性和国家介入的必要性是公共政策制订、调整的重要因素,而国家介入的必要性一般取决于国家本身的费用利益计算,而这种计算一般应当充分考虑社会取向和认知”,国家与社会的互动形成了公共政策。[27]

毒品从产生到发展再到蔓延的不同阶段,基于不同的习惯认同、国情现况以及国民的认识程度,对于毒品政策的选择,在不同的国家和地区有较大的差异。从这个意义上说,“没有任何一个毒品政策是适用于任何时间和地点的”。[28]很难评价某一种毒品政策是“客观”合理或者有效的。衡量毒品政策是否合理,只有最底线的要求,诸如保障人权、符合法律的比例原则等等,而在此之上,并没有一个客观的可评价标准。中国的毒品控制政策,在历史的影响下形成了当前特殊的“国家意志和公共秩序”相互融合的毒品控制政策,但是在政策之下的法律制度、措施架构上又体现出在“国家意志”与“公共秩序”之间摇摆不定,且倾向于强调“国家意志”。然而,目前处于经济与社会转型期的中国以及逐渐苏醒开化的市民诉求,更期待国家在毒品政策上体现出公共秩序优先的态度。


(一)制度与法律构建中的国家意志倾向 
中国在毒品政策上强调国家意志,历史的原因起到了重要的作用。“中国近代史开端的标志性事件就是鸦片战争,鸦片带给中国人民的,除了现实的危害,更意味着民族的屈辱和国家的贫弱”[29],所以在新中国成立之后,对于毒品的禁绝立即提上了议事日程。1950年2月24日,政务院发布《关于严禁鸦片烟毒的通令》,规定贩运、制造和售卖、吸食鸦片烟土的,均从严治罪。[30]354-3551952年4月15日,中共中央发布《关于肃清毒品流行的指示》,提出“在全国范围内大张旗鼓地发动一次群众性运动,来一次集中的彻底的扫除,是十分需要的”。在这一时期的毒品政策中,政府将历史因素作为禁毒工作的正当性来源,将禁毒与划清国民党统治以及保卫国家安全等同起来。例如在《关于严禁鸦片烟毒的通令》中,将立法的原因归结于“自帝国主义侵略我国,强迫输入鸦片,为害我国已百有余年。由于买办的官僚军阀的反动统治……戕杀人民生命、损耗人民财产”;而在《关于肃清毒品流行的指示》当中,则将禁毒与“三反五反”结合起来,认为“这是旧的中国社会遗留下来的一种污毒”。国家利用与前政权划界的形式和国民的历史观念,将“毒品污名化”的工作融入政治、历史以及民众认知,很容易树立毒品有害的道德观念。这种政策的正当化方式,在中国的禁毒工作中屡见不鲜。1990年12月,江泽民同志指出:“现在不把贩毒、吸毒问题解决掉,从某种意义上说,是涉及中华民族的兴衰问题,这不是危言耸听,必须要提到这样的高度来认识。”2008年《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》也指出:“人民法院一定要从民族兴衰和国家安危的高度,深刻认识惩治毒品犯罪的极端重要性和紧迫性”。将禁毒谓为“人民战争”,“除了对于毒品犯罪严峻形势的考虑之外,也包含着政治领导人的政治情怀,他们对近代历史上毒品肆虐带给国家和人民的深重灾难感同身受,这也决定了他们在决策时会将毒品问题提升到如此高度”。[30]

以此为沿革,中国的毒品政策一直体现出国家意志导向。从立法上看,2008年颁布的《禁毒法》规定:“禁毒工作实行政府统一领导,有关部门各负其责,社会广泛参与的工作机制”;“国务院设立国家禁毒委员会,负责组织、协调、指导全国的禁毒工作”;“县级以上各级人民政府应当将禁毒工作纳入国民经济和社会发展规划,并将禁毒经费列入本级财政预算”。3 这些规定将禁毒工作纳入到政府权力之下,由政府负责政策制定、立法修法以及具体的执行措施,而禁毒部门则无一例外由政府机构来组成,国家禁毒委员会的成员单位,无一例外带有公权力色彩。而另一方面,在禁毒的态度倾向上,侧重于使用国家的强制力来介入,例如1997年《刑法》当中,毒品犯罪规定了较重的刑罚,从章节结构来看,《刑法》第六章当中能够判处死刑的,只有第317条第二款的“暴动越狱罪、聚众持械劫狱罪”当中的“首要分子和积极参加者且情节特别严重的”以及第347条“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”中“鸦片一千克以上、海洛因或者甲基苯丙胺五十克以上或者其它毒品数量较大的”。作为妨害社会管理秩序犯罪,这两个罪名在法益侵害上很难等同,这种对于毒品犯罪的重刑主义思维只能解释为突出毒品犯罪所引发的社会潜在危害,与前述分析的国家意志导向的毒品政策相契合。而从实践来看,毒品犯罪的重刑率在司法实践中得到了落实。2001至2003年,云南全省法院判处5年以上有期徒刑至死刑的毒品犯罪人,占全部生效判决人数的81.9%。[31]此外,在中国的戒毒制度当中,几乎都有公权力介入的迹象,《禁毒法》规定,司法行政部门对社区戒毒工作提供指导和支持,卫生行政部门对戒毒医疗机构进行监督管理,公安机关和司法行政部门对戒毒医疗服务进行指导和支持。4 即便是体现社会化的“自愿戒毒”,吸毒者申请参加戒毒药物维持治疗的戒毒人员,也应当及时报公安机关备案。而完全由公权保障的强制隔离戒毒,则负担起了中国戒毒措施的主要功能。据《中国禁毒报告(2015)》的统计,2014年共查处吸毒人员88.7万人,而强制隔离戒毒新收戒26.4万余人次,占全年查处的吸毒人员的29.76%。5

如前所述,中国的毒品政策体现出的国家意志导向,是在长期历史环境和治国理念的影响下形成的,在具体的表现上体现为国家对于禁毒工作的全面负责与干预以及在对待涉毒行为的严厉性上,这在目前以及可预见的未来,应当不会有特别的改变。

(二)国家引导下有限的公共秩序诉求

在中国的语境下,市民权利导向的毒品政策是不太可能萌生的。在历史观、社会观、国家观的影响之下,中国的毒品政策一直以来都体现出国家意志的特征。但是,由于社会转型的逐渐深入、对于毒品的认识发生变化以及市民权利的缓慢扩张,对于毒品政策的公共秩序功能也开始有了一定的诉求。事实上,在2008年颁布《禁毒法》时,一些基于社会化的理念在法律中也有所体现,但是由于长期以来形成的毒品政策和法律制度,使得这些观念没有得到充分的执行。例如《禁毒法》规定:“禁毒是全社会的共同责任。”6这种规范体现出的“禁毒社会化”理念印证了一定的公共秩序导向,但是在实践中并未贯彻,在某些需要由社会组织介入或者市民自治的领域,事实上还是由公权力机关在全权负责。例如前述的自愿戒毒,由于在医疗机构的介入条件上颇为苛刻,导致目前这一制度几乎处于虚置状态。7而社区戒毒措施,规定“吸毒者在其居住的社区或者户籍所在地社区实施戒毒”,但是措施的启动是以公安机关出具“责令社区戒毒决定书”的形式展开的,在社区戒毒的报到时限、社区戒毒协议的签署与执行、措施执行与管理,甚至解除社区戒毒措施等方面,都是由行政机关为主,社区作为辅助甚至完全缺乏社会组织的参与。事实上,国家意志导向的毒品政策会导致公有资源的集中化和公权化,这对于打击毒品违法犯罪等工作有较好的效用,但是对于戒毒、预防宣传教育等需要社会化的工作则显得尾大不掉,难以灵活应对。

事实上,国家已然认识到目前的困局,2015年12月15日,国家禁毒委办公室等11个部委和社会团体联合发布的《全国社区戒毒社区康复工作规划(2016—2020年)》当中,提出了在戒毒措施上“整合基层资源,依靠人民群众,帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾、融入社会”;在戒毒的社会力量上应当“广泛动员各方面社会力量,统筹利用各方面社会资源,全面推进社区戒毒社区康复工作,建立集生理脱毒、心理康复、就业扶持、回归社会于一体的戒毒康复模式”。但是同时,也依然强调“形成政府统一领导、有关部门齐抓共管、乡镇(街道)具体实施、社会力量广泛参与的工作格局”。所以,社会化的理念与行政化的介入,是中国目前毒品政策的一大特征,这与目前的社会现状并不适配,在实践中也面临较多的问题,特别是在政策适用的过程中仍旧过于依赖国家权力的介入,使得在外观上显示出公共秩序导向的毒品政策难以落到实处

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